fbpx

România guvernată prin Ordonanță de Urgență

Un studiu USR Vaslui

Introducere

În luna februarie a anului 2017 Guvernul Grindeanu a adoptat deja celebra Ordonanță de Urgență nr.13  (OUG 13) prin care se aduceau anumite modificări Codului Penal și Codului de Procedură Penală, sub aparenta necesitate a punerii în aplicare a unor decizii ale Curții Constituționale. Punctul nevralgic al respectivei O.U.G. a fost setarea unei limite de 200.000 de lei de la care să  se considere faptul că o persoană a comis un abuz în serviciu sancționabil penal. Motivele pentru care a fost adoptată O.U.G.13 în această formă sunt cunoscute și nu fac obiectul prezentului studiu.

După mai multe zile de proteste și sute de mii de oameni care au protestat în frig împotriva O.U.G. 13, guvernul adopta O.U.G.14 prin care se abroga O.U.G. 13. Câteva luni mai târziu, noul guvern PSD-ALDE adoptă O.U.G. 79, renumita „revoluție fiscală” privind trecerea contribuțiilor din sarcina angajatorului în sarcina angajaților, modificând Codul Fiscal, ordonanța de urgență prevăzând o derogare chiar de la textul legii pe care îl modifică, dat fiind faptul că art.4 al Codului Fiscal prevede faptul că orice modificare adusă trebuie să fie adoptată cu 6 luni înainte de data de implementare.

Totuși exceptând atenția acordată de presă în diferitele momente ale adoptării OUG-urilor (guvern sau atunci când aceasta ajunge la parlament și este dezbătută), ordonanțele de urgență reprezintă un instrument nu pe atât de cunoscut pe cât ar trebui.

Studiul următor urmărește să descrie pe scurt situația din punct de vedere istoric cu privire la numărul OUG-urilor comparativ cu numărul total de legi adoptate și  promulgate, încercând în același timp să facă propuneri de  schimbări în vederea stabilirii unei proceduri care să permită adoptarea OUG-urilor în cazuri care pot fi descrise cu adevărat urgente

Prevederi constituționale

Constituția României prevede în mod expres actele care pot fi adoptate de Guvernul României, acestea fiind în principal hotărâri și ordonanțe, acestea din urmă fiind adoptate în temeiul unei legi speciale de abilitare adoptate de parlament în prealabil, în care se prevede limita de întindere în timp, precum și domeniile în care se poate legifera prin ordonanță (din care se exclud domeniile legilor organice). Hotărârile se adoptă  în general pentru stabilirea și reglementarea normelor  metodologice de implementare a legilor aprobate de Parlament.

Concomitent, Constituția României mai prevede un instrument la articolul 115 și alineatul 4: Guvernul poate adopta ordonanţe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.”

În articolele următoare se prevăd limitele în care aceste ordonanțe de urgență  (OUG) acționează precum și procedura (parlamentară) ce trebuie urmată ulterior adoptării ordonanței de urgență.

Așa cum reiese și din numele actelor, adoptarea OUG trebuie (sau ar trebui) să se facă doar în situații de urgență, legitimarea acestora urmând să se facă printr-o lege de adoptare a fiecărei ordonanțe de urgență în parte în Parlament.

Trebuie menționat că în continuarea articolului anterior, la alineatul 5, se precizează faptul că „Ordonanța de urgență intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgență la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunță asupra ordonanței, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgență. Ordonanța de urgență cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).”

Mai departe,  sunt precizate limitele impuse pentru o ordonanță de urgență, la alineatul 6: „Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile şi îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.”

O altă  precizare importantă din punctul de vedere al prevederilor constituționale se referă la modalitatea de contestare a OUG-urilor la Curtea Constituțională, care nu poate fi făcută decât la sesizarea Avocatul Poporului,  în momentul când ea încă se află în circuitul Parlamentar, sau prin ridicarea unei excepții de neconstituționalitate în fața unei instanțe judecătorești.

Totuși, dacă ar fi să facem observații asupra prevederilor constituționale, observăm că adunarea constituantă nu a prevăzut o descriere exactă a noțiunii de „situație de urgență”, presupunând totuși ca la momentul adoptării Constituției (precum și la momentul revizuirii acesteia în 2003), nu s-a considerat de cuviință să se specifice în mod concret ce reprezintă o situație de urgență. În același timp, există o situație destul de limitată prin care aceste ordonanțe de urgență pot fi contestate în fața CCR, iar ordonanțele își fac resimțite efectele juridice de îndată ce au fost publicate în monitorul oficial și înregistrate la camera competentă a Parlamentului.

Situația istorică

Pentru a înțelege mai bine modul în care au fost utilizate de-a lungul timpului ordonanțele de urgență, vom studia următorul grafic.

Pe graficul de mai sus pot fi observate următoarele date: linia albastră reprezintă numărul total de OUG-uri adoptate de guvern pe parcursul unui an întreg (exceptă ordonanțele aprobate în temeiul legii de abilitare a guvernului), linia portocalie reprezintă numărul total de legi adoptate de Parlament și care au fost promulgate (exceptând legile care până la finalul anului nu au fost promulgate sau se aflau în procedură de reexaminare).

Există două momente (1999 și 2000) când numărul OUG-urilor adoptate a fost mai mare decât numărul de legi adoptate și promulgate, însemnând ca legea de aprobare a unor ordonanțe nu a coincis cu anul adoptării OUG în ședința de Guvern.

Adunând datele, rezultă că din anul 1990 până la momentul actual au fost adoptate în total și promulgate un număr de 8657 de legi, iar în ceea ce privește OUG-urile au fost în număr total de 3110.

La un calcul relativ simplu, rezultă faptul că în România, un OUG a fost adoptat la aproximativ 3 zile. Luând în considerare faptul că un OUG ar trebui adoptat doar în cazul unei urgențe,  rezultă că România s-a aflat aproape constant în situații de maximă urgență.

Situația de fapt

În fapt, situația stă cu totul și cu totul diferit. Ordonanțele de urgență nu sunt folosite  în situații ce pot fi caracterizate ca situații de urgență,  constant fiind folosite pentru a aplica măsuri prevăzute în diversele programe de guvernare ale partidelor sau coalițiilor ce s-au succedat în timp la guvernare. De  ce această cale?

Așa  cum am menționat, OUG își fac resimțite efectele  aproape imediat. Acesta înseamnă că, chiar și în momentul în care acestea sunt dezbătute în cadrul Parlamentului (cu lege de adoptare sau respingere), ele își fac resimțite efectele, spre deosebire de inițiativele legislative care trebuie să treacă printr-un întreg circuit parlamentar care, în timpul cel mai scurt poate să dureze și până la 2 luni.

Astfel, există situații destul de neclare. Odată ajunse în Parlament, ordonanțele pot suferi modificări sau pot fi  respinse, caz în care pot rezulta situații incerte. Un astfel de caz este cel al ordonanței care permitea aleșilor locali, timp de 2 săptămâni să migreze la un alt partid fără a-și pierde mandatul. Ordonanța a intrat în vigoare, și-a făcut resimțite efectele, ajungând ca într-un final să fie respinsă de Parlament. Totuși, până în acel moment, perioada de 2 săptămâni a expirat și cei care au dorit să migreze, au migrat.

De asemenea mai există situații în care obiectivul inițial asumat prin ordonanța de urgență ajunge să fie  deturnat prin  modificări succesive în Parlament.

Totuși numărul de ordonanțe de urgență adoptat în fiecare an până în prezent arată faptul că în sine, conceptul a ajuns să fie dus în derizoriu. Calculele de mai sus arată că dacă am calcula numărul de OUG-uri raportat la numărul de zile din anul 1990 până acum, ar rezulta existența unei urgență  la 3 zile. Totuși experiența ne arată faptul că aproape toate guvernele au folosit instrumentul ordonanței de urgență pentru implementarea obiectivelor din programul de guvernare adoptat de către Parlament.

Adeseori, dezbaterile (în parlament) ajung să fie o formalitate, majoritatea parlamentară fiind în general cea care susține guvernul care a elaborat ordonanța de urgență. Mai există și cazurile în care ordonanța suferă modificări de în Parlament la cererea expresă a Guvernului.

În altă ordine de idei, ordonanța de urgență, așa cum am precizat și mai sus, ajunge aproape întotdeauna să fie folosită ca un instrument pentru implementare a unor politici publice.

De ce OUG-urile afectează calitatea democrației?

Pornind de la  afirmația că OUG-urile ajung să fie folosite aproape în mod exclusiv ca instrumente de implementare a politicilor publice, este sigur să afirmăm că implementarea politicilor în acest  mod contribuie în mod clar și direct la o scădere a calității democrației în  România.

Esența democrației constă în dezbatere și dialog. Părțile implicate în procesul politic ajung să comunice între ele, fiecare comunicând punctul de vedere și susținând cu argumente soluțiile sau propunerile pe care le susțin. În consecință, deși majoritatea își impune (prin vot) punctul de vedere, pretențiile minorității (sau minorităților) trebuie avute în vedere și trebuie să contureze rezultatul final, indiferent de procesul despre care vorbim. În același timp, presupunând că nici o propunere nu este perfectă, discuțiile în care opoziția își aduc un input pot perfecta anumite măsuri.

În acest studiu, facem referire în mod exclusiv la una dintre componentele procesului legislativ.

Procesul parlamentar de adoptare a unei inițiative legislative are 4 puncte principale, odată ce a fost depusă.

Fiecare inițiativă legislativă are o comisie permanentă de fond (sau mai multe, în funcție de complexitatea proiectului) care elaborează un raport asupra fiecărei inițiative, raportul urmând a fi dezbătut și votat în plen. Procesul este cvasi-similar atât în cazul Camerei Deputaților și Senatului. Există și alte etape intermediare, dar în principiu, nu există modificări de fond sau de formă în cazul etapelor intermediare.

O altă etapă importantă, extraparlamentară este promulgarea legii, ceea ce permite legii sa intre în cele din urmă în vigoare, acesta fiind un act la dispoziția președintelui, care, poate reîntoarce legea la Parlament o singură dată.

Astfel, din punct de vedere tehnic, există cel puțin 5 filtre, dacă luăm în calcul și actul promulgării prin care o lege poate fi făcută să fie mai bună, ori, în cazul în care prevederile sale sunt nocive, pur și simplu să fie respinsă.

În ceea ce privește OUG-urile, nu există decât filtre post-factum, iar în momentul în care aceste filtre pot fi folosite, e posibil ca prevederile nocive să își fi făcut deja efectul.      O altă problemă a lipsei filtrelor este datorată adesea modului în care este structurat Guvernul în România în general, format în general din puține partide, de obicei având interese comune, rezultând într-un grad foarte scăzut de dezacorduri. De aici rezultă faptul că în elaborarea unui OUG, nu există inputuri din partea unor forțe politice ce ar putea să sesizeze eventualele erori în elaborarea OUG-urilor, atât în ceea ce privește forma, dar mai ales pe fond, unde pot apărea cazuri neprevăzute.[1]  

În orice caz, lipsa dezbaterilor în Parlamentul României este o problemă recurentă, chestiunea ordonanțelor de urgență fiind doar un mijloc în plus de a nega dreptul de dezbatere al Parlamentului.

Situația în alte state –  Câteva cazuri

Marea Britanie

În Regatul Unit nu există o procedură prin care Guvernul poate adopta o ordonanță de urgență sau un act similar cu acesta. În general, proiectele de lege ( bill)  sunt propuse de Guvern prin intermediul miniștrilor, care au un rol important în susținerea și argumentarea proiectelor de lege în fața comisiilor parlamentare și a Camerei Lorzilor și Camerei Comunelor. În cazul în care există nevoia ca o lege să fie adoptată în legătură cu o chestiune ce a apărut în mod neașteptat, proiectul de lege trebuie să urmeze în continuare procedura legislativă ordinară, fără a exista posibilitatea în care Guvernul trece peste aprobarea Parlamentului.

Trebuie menționat faptul că în Regatul Unit există o tradiție a parlamentarismului, acesta fiind în centru dezbaterii politice iar modul de confruntare este mult mai direct, în special în săptămânalul Prime Minister Questions, unde fiecare grup parlamentar are dreptul să adreseze întrebări prim-ministrului, numărul întrebărilor variind în funcție de ponderea numerică a grupului. În România există „ora guvernului” sau „ora prim-ministrului”, însă nivelul de confruntare directă este relativ scăzut.

Franța

Procesul legislativ este oarecum asemănător celui românesc, dar din nou, nu există menționat instrumentul ordonanței de urgență în mod expres,  nici ca formă și nici ca fond. Un proiect de lege (inițiativa legislativă) poate fi propus de un deputat,  un senator, sau un grup de deputați/senatori, precum și de prim-ministru. Proiectele de lege trebuie să aibă aceeași formă, atât în Senat cât și în Adunarea Națională, în caz contrar existând mai multe procese de mediere posibile stabilite de legislația franceză. Dacă se consideră de către Guvern ca un proiect de lege trebuie adoptat de urgență, acesta poate fi supus după doar două lecturi la vot. De menționat este că într-o astfel de procedură au fost adoptate doar 10% dintre legi din 1958 și până azi, așadar adoptarea unui proiect de lege în procedură de urgență la cererea guvernului este o excepție, și nu norma. Mai mult, proiectul trebuie să continue un proces în care promulgarea este un act întreprins anterior intrării în vigoare.

Italia

Constituția Italiană acordă  puteri similare Parlamentului și Guvernului în ceea ce privește procesul legislativ. În același timp, articolul 77 al Constituției italiene prevede procedura abilitării (similară cu cea din România), precum și posibilitatea prin care guvernul poate adopta o „în caz de necesitate și urgență, adoptă sub responsabilitate proprie o măsură temporară, ce va fi introdusă în Parlament pentru transpunerea în lege.” Concomitent, se prevede faptul că dacă măsura nu este transpusă sub formă de lege de Parlament în 60 de zile, toate efectele juridice încetează.

Astfel, vedem că Italia este unul dintre singurele state care prevede în procedura sa legislativă un instrument care este cvasi-similar în procedură și în efecte cu ordonanța de urgență întâlnită în procesul legislativ românesc.

Spania

Constituția spaniolă prevede posibilitatea utilizării unui instrument care are același scop și aceeași modalitate de a fi utilizat ca ordonanța de urgență, numit decret lege.  Totuși, dacă studiem numărul de decrete lege elaborate de către guvernele spaniole, vom observa că de fapt numărul acestora este mult mai mic decât în România, arătând o utilizare mai responsabilă a acestui instrument.

Spre exemplu în perioada 2008-2011 au fost folosite doar 56 de decrete lege și între 2011-2015 un număr de 73 de decrete lege. În cazul acesta vorbim poate de o cutumă de a folosi acest instrument doar în cazurile care sunt cu adevărat urgente, chiar dacă  ce înseamnă ca o situație să fie urgentă nu are o definire clară din punct de vedere constituțional.

Soluții?

Prima soluție este și cea mai complexă.Precizarea explicită ca instrument la dispoziția Guvernului în Constituție neagă posibilitatea interzicerii folosirii OUG, fără o schimbare prealabilă a Constituției.

În acest caz, cel referitor la modificarea constituției se pot urma două căi.

Prima este cea în care se elimină complet instrumentul OUG. Astfel, Guvernul ar rămâne cu instrumentul HG și OG, iar proiectele de politică publică ar putea fi depuse ca proiecte de lege având inițiator Guvernul, acestea parcurgând un circuit parlamentar complet, ca în cazul inițiativelor intra-parlamentare.

A doua cale posibilă este delimitarea clară a ce se poate înțelege prin situație de urgență. Astfel se pot include toate situațiile în care guvernul ar putea adopta o ordonanță de urgență-calamități naturale, războaie, situații neprevăzute prin care legislația aflată în vigoare produce dezechilibre economice sau sociale neașteptate. Acestea sunt doar câteva exemple, iar situațiile ce pot fi prevăzute într-o eventuală modificare a constituției trebuie să rezulte din urma unor dezbateri atât între factori politici, precum și între experți constituționali și societatea civilă.

Acesta soluție, indiferent de calea ce ar putea fi urmată este complexă pentru că necesită schimbarea Constituției. Fiind o dezbatere mai mult tehnică, este posibil ca publicul să nu recepteze în totalitate importanța schimbării, ori ca interesul să fie extrem de scăzut.

Pentru a reuși, schimbarea trebuie introdusă la un moment în care Constituția va fi schimbată în ansamblul ei, cu modificări de substanță, iar în acel moment, modificări asupra existenței ordonanței de urgență ca procedură vor putea fi incluse în același ansamblu.

Cea de a doua soluție este cea a unui acord politic. Acesta ar presupune folosirea justificată a ordonanței de urgențe pe baza unui acord între partidele politice, acestea luându-și angajamentul că în momentul în care vor ajunge la guvernare, nu vor uzita instrumentul ordonanței de urgență cu scopul de a pune în practică chestiuni ce țin mai degrabă de politica publică, ci doar în cazuri e urgență  justificată. Un astfel de acord este din nou, cel puțin complicat. Pe lângă faptul că, așa cum am arătat mai sus în grafic, toate partidele au utilizat acest instrument, odată stopată folosirea ordonanței de urgență ar rezulta într-un dezavantaj de folosire a instrumentelor față de guvernările anterioare.

În mare aceste sunt cele două soluții posibile, fiecare având avantajele și dezavantajele sale, ambele prezentând în fond impedimente care le fac destul de greu de aplicat. Alte variante ar putea include verificarea urgenței de către CCR în mod automat, totuși acesta ar însemna o supraaglomerare a activității CCR.

Concluzii

Studiul a cercetat foarte pe scurt situația actuală a OUG-urilor și modul în care diversele guverne au folosit de-a lungul timpului acest instrument. Au fost propuse și soluții pentru schimbarea paradigmei prin care a fost folosită ordonanța de   urgență.

În fond, nu  ne așteptăm ca acest studiu să producă efecte imediate, însă dorința noastră este să atragem atenția asupra folosirii unui instrument prevăzut de constituție, într-un mod abuziv și care nu a fost în dorința inițială a legiuitorului. Am tras în același timp concluzia că modalitatea constantă în care sunt folosite OUG-urile comportă un caracter nedemocratic deoarece ignoră aproape în totalitate instituția Parlamentului.

 

[1] Spre exemplu, în cazul OUG 79, guvernul a omis faptul că anumite categorii de salariați din diverse domenii (preponderent IT) erau exceptate de la plata impozitului pe venit. Fără a ține cont de acest lucru (ori fiind omis din prima), OUG 79 introducea de facto un impozit pe venit de 10% în cazul lucrătorilor în IT.

Vino alături de noi

Implică-te în USR.
Hai să schimbăm împreună politica din România.
Înscrie-te ca membru sau simpatizant.

Înscrie-te în USR